Ministère de l’Environnement : dans les coulisses des blocages

Supposons maintenant que vous réussissiez à concilier exigence écologique et acceptabilité sociale, il vous restera à transformer l’économie en un temps record. Aujourd’hui, l’heure n’est plus à la demi-mesure, mais aux «transitions rapides et radicales». L’économiste Jean Pisani-Ferry, chargé du programme d’Emmanuel Macron en 2017, livrait récemment un constat sans appel : «La transition accélérée vers une économie neutre en carbone aura forcément des répercussions ­économiques immédiates. Certains équipements perdront leur valeur économique. Certaines usines devront fermer. Les salariés devront être réaffectés à d’autres professions. Les investissements devront augmenter.» Si elle offre de nouvelles opportunités, la conversion écologique de l’économie fait peur. Elle bouscule 60 000 emplois dans la filière textile, 200 000 dans l’automobile, 400 000 dans l’agriculture, etc. Dans une société en proie au chômage de masse, ces filières ont des arguments à faire valoir pour revendiquer le statu quo.

On pourrait poursuivre ce raisonnement sur des pages et des pages. Evoquer les tensions diplomatiques qui résultent de certaines réglementations nationales, les crispations locales liées aux normes environnementales trop rigides, ou encore les effets de la pluie et du beau temps sur notre action climatique : une vague de chaleur qui déclenche une catastrophe agricole, un froid persistant qui sature nos capacités d’approvisionnement énergétique… Ce qu’il faut retenir, c’est que la conduite de la politique écologique est comme un tiroir à multiples fonds. Chaque fois que vous pensez avoir dépassé une résistance, une autre lui succède.

La fatale erreur de la taxe carbone

La crise des Gilets jaunes est à son apogée. Le président de la République va sortir de son silence. Je sais qu’il devra faire des gestes forts pour calmer la grogne. Peut-être même offrir un scalp. La taxe carbone, qui a mis le feu aux poudres, semble toute désignée. Alors le soir, dans le silence de mon bureau, je cherche à comprendre ce qui n’a pas fonctionné. J’avale les notes, les rapports, les comparaisons internationales, tout ce qui parle de cette taxe carbone. Un point m’interpelle : un an plus tôt, Nicolas Hulot a obtenu un rehaussement de la «trajectoire carbone» (c’est-à-dire l’évolution annuelle de la taxe sur cinq ans). «Une victoire historique», avais-je pensé à l’époque. Mais, en comparant notre nouveau rythme à celui des meilleurs élèves européens, il m’apparaît soudain déraisonnable. En Suède, pays pionnier de la fiscalité verte, la taxe carbone est passée de 27 euros la tonne de CO2 en 1991 à 120 euros en 2018, soit une multiplication par 4,5 sur vingt-sept ans. En France, le nouveau scénario revient à passer de 7 euros la tonne en 2014 à 86 euros en 2022, soit un facteur 12 en huit ans. Notre rythme de croissance est dix fois supérieur !

Alors, pourquoi une telle accélération ?

(…) La vérité est écrite noir sur blanc en page 45 du projet de loi de finances adopté l’année précédente. L’évolution de la taxe carbone est fixée «dans un objectif de rendement budgétaire». En zoomant sur la trajectoire, on voit d’ailleurs que la marche est beaucoup plus haute la première année – entre 2017 et 2018 – que les suivantes. J’interroge plusieurs hauts fonctionnaires qui ont participé aux négociations sur ce point. Ils me ­dévoilent le pot aux roses : «Il manquait 2 milliards à Bercy pour boucler le budget pour 2018.» Voilà pourquoi, au moment où les Français se réunissent sur les ronds-points avec leurs gilets de sécurité, la taxe a explosé de 46% par rapport à l’année précédente !

(…) En me repassant le film, je me dis qu’on pourrait presque écrire un précis de fiscalité écologique en tirant les leçons de cet épisode. Règle numéro 1 : choisir une trajectoire soutenable ; règle numéro 2 : prévoir un accompagnement social suffisant… Mais, s’il ne fallait retenir qu’un seul principe, ce serait celui de la cohérence. Quand on fait de l’écologie… on fait de l’écologie, et ce n’est déjà pas mal ! En théorie économique, il existe une règle dite «de Tinbergen» qui pose un principe simple : un instrument doit correspondre à un objectif. Eh bien, en matière d’environnement, c’est pareil : mieux vaut savoir choisir ses combats. La taxe carbone nous livre un enseignement implacable : en courant deux lièvres à la fois – l’un budgétaire, l’autre écologique –, le gouvernement a finalement perdu sur les deux tableaux.

Le temps court et le temps long

On dit du ministère de l’Ecologie qu’il est celui du temps long. Et de la politique qu’elle cède aux caprices de l’instant. C’est vrai. Face à la menace d’une colère sociale, à des sondages qui dégringolent, à une élection qui approche, les intérêts de la planète ne pèsent pas lourd. Dans cette concurrence des temps, mener une politique écologique relève du parcours du combattant.

La protection du climat suppose des choix coûteux et impopulaires à court terme pour des résultats incertains à long terme. Il faut en moyenne huit ans pour faire sortir une éolienne de terre, seize ans pour mettre en service une ligne à grande vitesse, plus de vingt ans pour mener à maturité une technologie énergétique. Une éternité. En Suède, quinze années ont été nécessaires pour que la taxe carbone fasse réellement baisser les émissions de CO2. Chacune de ces décisions entraîne systématiquement des tensions alors qu’en bout de course les retombées sont loin d’être garanties. Il suffit que les prix de l’énergie diminuent ou que les hivers soient rudes pour que les efforts consentis soient en partie anéantis. C’est tout le paradoxe de l’action environnementale : ses coûts sont immédiats, mais ses bénéfices dépassent largement la temporalité d’un mandat. Politiquement, l’affaire n’est pas rentable.

Pendant huit ans, je me suis heurté à cette contradiction, avec la sensation désagréable de me battre contre des moulins à vent. Quelle que soit l’énergie déployée, le scénario s’achevait presque toujours par un refus d’obstacle.

Des hauts fonctionnaires hermétiques au défi climatique

A l’été 2020, deux semaines après avoir changé de Premier ministre, Emmanuel Macron congédie Marc Guillaume, le puissant secrétaire général du gouvernement (SGG). Les Français découvrent alors ce personnage aux pouvoirs quasi infinis : conseil juridique au gouvernement, intervention dans les nominations clés de l’administration, coordination du travail interministériel, préparation du Conseil des ministres, ­défense des lois déférées au Conseil constitutionnel, etc. Dépeint comme l’archétype d’une administration toute-puissante, l’homme devient le visage de ceux «que vous ne verrez jamais mais qui gouvernent», pour reprendre la formule de l’essayiste Chloé Morin.

De tous les griefs prononcés contre Marc Guillaume, et ils sont nombreux, il en est un dont je peux attester : son ingérence répétée dans la politique environnementale. Un article du «Monde» daté du 6 août 2020 rapporte qu’Elisabeth Borne, ancienne ministre de la Transition écologique, lui aurait un jour lancé : «Vous êtes là pour trouver des solutions, pas juste pour nous empêcher de gouverner.» Plus loin dans l’article, il est aussi question d’une réunion sur les énergies renouvelables à laquelle j’ai participé.

L’épisode se passe dans la bibliothèque du SGG, une pièce sombre et décatie située au rez-de-chaussée de l’hôtel de Matignon. Entrer dans ce lieu, c’est respecter un minutieux cérémonial. Marc Guillaume, physique de colosse, lunettes rectangulaires vissées sur le nez, préside une longue table à laquelle ne sont conviés que les membres de cabinet et les directeurs d’administration. Les autres doivent se faire une place sur les chaises pliantes alignées le long des murs. Ce jour-là, l’atmosphère solennelle est troublée par le ronflement régulier d’un chien endormi aux pieds de sa maîtresse non voyante. Pas question de rire ni même d’esquisser un sourire, car le SGG s’apprête à passer en revue les articles de la loi énergie-climat. L’un d’entre eux prévoit d’installer des panneaux solaires sur les toits des parkings des supermarchés. Le juriste fait la moue : «De toute façon, chez moi, en Bretagne, il n’y a pas de soleil.» La mesure est abandonnée sans autre forme de procès.

Ce n’est qu’une anecdote, une toute petite anecdote, mais qui révèle un problème plus profond. Car Marc Guillaume est l’arbre qui cache la forêt. Derrière lui, ce sont près de 100 000 hauts fonctionnaires logés au cœur du pouvoir, qui restent dans leur immense majorité totalement hermétiques au défi climatique. Et pour cause. Les agents qui occupent les fonctions clés de l’appareil d’Etat – les fameux «A+» – sont en moyenne âgés de 48,8 ans. Ils ont donc achevé leur cursus dans les années 1990, à une époque où la question climatique n’était abordée ni de près ni de loin dans les enseignements. Aujourd’hui encore, les écoles qui préparent aux métiers de la haute fonction publique négligent ce sujet : «Nous sommes insuffisamment compétents et trop peu armés pour conduire la transition écologique sur le terrain», écrivaient récemment 138 élèves issus de ces établissements dans une tribune publiée par «Le Monde». La jeune génération veut s’emparer de cet enjeu du climat, mais les moins de 30 ans représentent à peine 2% des emplois publics d’encadrement. Quand ils auront enfin rénové le logiciel de l’administration, les dommages seront irréversibles. Il sera déjà trop tard. En attendant, ce déficit de culture environnementale produit des dégâts à tous les étages de la décision publique.

La guerre des passoires

En juin 2018, nous défendons avec François de Rugy la loi énergie-climat au Parlement (…). Un sujet se détache : la rénovation des bâtiments. C’est le maillon faible de notre action climatique : il représente 25% de nos émissions de gaz à effet de serre et 45% de notre consommation d’énergie. Chaque année, nous dépassons notre plafond d’émissions d’environ 15% dans ce secteur. Emmanuel Macron promettait en 2017 de rénover plus de 1 million de logements : l’objectif est loin d’être atteint. Pour y parvenir, il n’y a pas trente-six solutions : il faut éradiquer les «passoires thermiques», ces habitations mal isolées qui sont des fournaises en été et des frigos en hiver. La moitié sont occupées par des ménages précaires, qui paient parfois plus de 300 euros de chauffage par mois ! Le constat est partagé, mais la crise des Gilets jaunes – qui a explosé six mois plus tôt – est dans toutes les têtes et n’incite pas aux mesures contraignantes. Dans ce dilemme entre intérêts du temps court et du temps long, les obstacles ne vont pas tarder à s’accumuler.

Acte I : nous cherchons un compromis avec le ministère du Logement. Ce n’est pas gagné, car nos propositions font suffoquer les acteurs de l’immobilier, qui redoutent un effet inflationniste sur le marché. Relayant leurs craintes, nos collègues dézinguent chacune de nos hypothèses. Obliger à la réalisation de travaux à une date donnée ? «Anxiogène». Interdire la mise en location des passoires ? «Explosif». Prendre en charge la rénovation pour les ménages modestes ? «Inatteignable». Dans mon tableur Excel recensant toutes les pistes d’amé­lioration envisagées, les annotations «KO» en lettres rouges se multiplient.

Acte II : nous changeons d’approche. Cette fois, impossible de nous faire un procès en radicalité, car la piste que nous proposons nous a été soufflée par l’Inspection générale des finances (IGF), qu’on peut difficilement soupçonner d’être un repaire de Khmers verts. Le principe est simple : à chaque fois qu’une passoire thermique est vendue, une somme pouvant représenter jusqu’à 5% de la valeur du bien est bloquée chez le notaire pour financer les travaux de rénovation de l’acquéreur. Ce mécanisme dit de «consignation» touche moins de logements, mais permettrait de rénover 100 000 passoires par an dès l’entrée en vigueur de la mesure. Les députés qui pilotent le texte sont enthousiastes et le cabinet du Premier ministre juge la mesure «convenable».

La loi arrive en commission et je crois naïvement qu’un compromis a été trouvé. Mais, en pleine nuit, une poignée de députés LREM tentent de vider notre proposition de sa substance. Leurs amendements reprennent mot pour mot les demandes du ministre du Logement, Julien Denormandie : la mesure serait contraire au droit de propriété, favoriserait les inégalités territoriales et menacerait l’équilibre du marché immobilier. Rien que ça. L’opposition, trop heureuse de voir la majorité se fragmenter, retire ses propres amendements et fait front commun avec nos détracteurs. J’assiste à ce guet-apens en direct. Mon téléphone se met à vibrer. «Franchement, Léo, c’est pas dingue comme idée. Même ton ministre n’y croit pas», m’écrit un député. (…) « Retravaillons le truc, on sera tous gagnants», m’envoie un autre quelques minutes plus tard, avant qu’un troisième scelle le refus d’obstacle : «Prenons le temps d’une pause. Donnons-nous une semaine plutôt que de risquer de faire une erreur.» La «majorité» est battue. On repart de zéro.

Acte III : le matin même de l’examen du texte en hémicycle, le Premier ministre convoque une réunion en urgence. Dans le salon baigné de lumière de l’hôtel de Matignon, tous les chapeaux à plume de la majorité sont là : quatre ministres, les présidents de groupes parlementaires et de commissions ainsi qu’une dizaine de députés. Barbara Pompili, qui préside la commission du développement durable de l’Assemblée, et Roland Lescure, son homologue des affaires économiques, proposent un compromis : rendre obligatoire la rénovation des passoires dans un délai de dix ans. François de Rugy est également sur cette ligne. Denormandie plaide pour en rester à des mesures incitatives. Dans son sillage, quelques députés jouent les marchands de peur : «Vous n’en avez pas eu assez avec les Gilets jaunes ?», lance l’un d’eux. «Les Français nous ont dit leur attachement à la voiture, imaginez si on s’attaque à leur logement», embraye un autre.

Du dos de la main, Edouard Philippe assène deux petits coups secs sur la table pour annoncer qu’il va trancher. J’ai en tête l’image de la balance à plateaux : d’un côté, la promesse d’une révolte sociale imminente ; de l’autre, un gain fragile et lointain pour l’écologie. Je me pose sincèrement la question : que ferais-je si j’étais à la place du Premier ministre ?

L’arbitrage est rendu : nous allons bien inscrire l’obligation de rénovation dans la loi pour 2028, mais nous allons demander aux citoyens de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), qui vient d’être annoncée par le Président, de définir les sanctions qui s’appliqueront en cas de manquement. Ces sanctions seront intégrées dans une loi de programmation en 2023, c’est-à-dire lors du prochain quinquennat. Résumons : nous commençons par prendre «une semaine de pause», puis nous refilons la patate chaude à des citoyens censés rendre leurs conclusions dans un an. Ensuite, nous promettons de compléter la loi dans cinq ans, pour finalement la faire appliquer dans dix ans. Puisqu’on vous dit qu’il est urgent d’attendre !

Le redoutable obstacle des «rim»

On ne soupçonne pas à quel point l’administration pèse sur l’élaboration des décisions publiques. Une loi, par exemple, sera préparée par une administration pilote, discutée dans les services du ministère, puis confrontée aux autres administrations du gouvernement dans les fameuses réunions interministérielles (on dit RIM) arbitrées par Matignon. Ces RIM vont ensuite se multiplier à chaque étape du processus : avant l’envoi au Conseil d’Etat, le passage en Conseil des ministres, l’examen en commission puis en séance de l’Assemblée nationale et du Sénat. Une loi adoptée après un seul examen parlementaire aura été «RIMée» une bonne dizaine de fois ! Chacune de ces étapes constitue une nouvelle occasion, pour l’administration, d’intervenir sur le texte.

Les RIM, parlons-en. Elles fonctionnent comme un corps social à part entière, avec ses codes, ses références, son langage. Dans ces réunions, pas la peine d’évoquer des études scientifiques ou de débattre des attentes de la société. On parle «technique», «amendements» et «respect de la ligne gouvernementale». Les dynamiques majoritaires et le conformisme de groupe inhibent les comportements individuels. Sans même s’en apercevoir, on s’autocensure par crainte de susciter l’indifférence ou, pire, le sarcasme. Même la scénographie de ces réunions semble avoir été pensée pour encourager les ­dynamiques d’opposition. Face au ministère qui pilote le dossier débattu, les autres départements sont invités à exprimer leurs réserves, nombreuses, ou leurs encouragements, exceptionnels. Les RIM sont des instances de soustraction : si vous démarrez avec un capital politique de 80%, celui-ci diminue à chaque étape du processus : 60%, 40%, etc. Et s’il vous reste 30% de votre ambition en bout de course, vous pouvez vous estimer heureux. L’écologie sort rarement gagnante de ces messes-là. J’ai gardé le mail reçu d’un haut fonctionnaire à l’issue d’une de ces RIM sur la loi énergie-climat. En quelques lignes, la missive illustre l’ampleur des réactions suscitées par nos propositions : «gigantesque», «explosif», «socialement inique», «pas raisonnable», «difficulté absolument terrifiante». Entendons-nous bien : il est sain d’avoir des désaccords au sein d’un collectif gouvernemental, mais l’écologie est la seule à être systématiquement qualifiée en ces termes.

La technique de la triangulation

Le projet de loi sur la biodiversité réussit l’exploit de réunir contre lui tout ce que le pays compte de clientèles organisées. Les chasseurs sont opposés aux articles 7, 32, 66 et 68. Les industriels de l’agroalimentaire ne veulent pas du 27. Les forestiers demandent la réécriture du 20. Les syndicats agricoles et les géants de l’agrochimie comptent bien faire supprimer le 51. Les pêcheurs veulent la peau du 56. Et même le lobby des moulins (oui, c’est très sérieux, il existe en France un lobby des moulins) en a après le 52. C’est comme ça pour les 175 articles que compte la loi. Dans cette jungle des intérêts particuliers, chacun y va de sa méthode. Et c’est tout le répertoire du monde de l’influence qui s’étale sous nos yeux.

(…) J’occupe à l’époque la fonction de conseiller parlementaire. Ma mission est simple : aider ma ministre à gagner des majorités. J’analyse des votes, j’anticipe les amendements «à risque» et j’interviens auprès des députés qui les portent pour tenter de les rallier à nos positions. En fait, je suis le lobbyiste du ministère de l’Ecologie. Sur ce texte, ma mission est impossible. Une partie des députés ne se prononcent plus en fonction de leur appartenance partisane, mais de leur sensibilité catégorielle. On ne parle plus d’amendements «PS», «LR» ou «FN», mais d’amendements «chasse», «pêche» et «agri». La loi biodiversité renverse les lois de la physique parlementaire. Un soir, j’aperçois un député centriste que j’ai classé dans la catégorie «agri» traverser l’hémicycle pour rejoindre un collègue socialiste «pêcheur». Les deux hommes bavardent un moment et finissent par se serrer la main. Je comprends la manœuvre : les relais de l’agriculture veulent supprimer l’article 51, et ceux de la pêche le 56. Les deux dispositions sont très proches dans le texte. S’ils se soutiennent mutuellement, ces deux groupes sont sûrs de l’emporter.

La leçon est brutale. Si les logiques qui prévalent sont celles des corporations, alors, nous aussi, nous allons les exploiter. Il faut trianguler ! Nous savons que les chasseurs sont favorables à l’interdiction des néonicotinoïdes, car ces insecticides sont nocifs pour le petit gibier. Avec l’aide des députés de la majorité qui nous soutiennent, nous sollicitons le président du groupe d’étude sur la chasse, un socialiste de Gironde, pour qu’il mobilise ses troupes lors du vote. La mesure est adoptée à deux voix près. Plusieurs députés républicains pro-chasse ont refusé de voter avec leurs collègues. «Ça va, j’étais sorti pisser !» se justifie, hilare, David Douillet, un de ceux qui ont fait pencher la balance.

Alors, ces décrets, c’est pour quand ?

A l’automne 2016, à la suite de l’adoption de la loi biodiversité, nous préparons un de ces textes pour créer une redevance sur l’exploitation des ressources sous-marines. Le décret doit paraître avant le 31 décembre pour s’appliquer dès l’année suivante. Nous attendons la signature du ministère de l’Economie, mais Bercy ne l’entend pas de cette oreille. En novembre, nos collègues traînent les pieds. En décembre, ils cessent de répondre au téléphone. Un peu avant Noël, un collègue appelle Matignon pour siffler la fin de la récré. «Ah… si la biodiversité était simple comme un coup de fil», lui répond son interlocuteur. Finalement, le texte revient signé au début du mois de janvier. Comme l’indique son article 14, la mesure s’appliquera «à compter du 1er janvier de l’année suivant celle de sa publication». En usant de sa capacité d’obstruction, l’administration du ministère de l’Economie vient de gagner un an.

Comment Ségolène royal a torpillé un arrêté de protection des dauphins

Libérer les dauphins de l’enfer des parcs aquatiques, qui les condamne de façon certaine à une mort prématurée ? Début 2017, Barbara Pompili y était presque parvenue, comme le raconte Léo Cohen dans son livre témoignage. Après avoir bataillé pendant des semaines contre les patrons des zoos marins, celle qui n’était encore que secrétaire d’Etat à la Biodiversité dans le gouvernement de Manuel Valls réussit à accoucher d’un texte de compromis plutôt bien ficelé : les parcs peuvent continuer d’amuser le public avec des cétacés, mais ils sont contraints d’agrandir leurs bassins et de supprimer l’eau chlorée, qui abîme les bronches et les yeux des animaux marins. C’est à ce moment que sa ministre de tutelle, Ségolène Royal, alors en charge de l’Environnement, décide de faire un coup d’éclat. Pour se faire bien voir des associations de protection de la nature les plus radicales, qui hurlent à la demi-mesure, elle jette à la poubelle cet arrêté trop mou à son goût, et en signe illico un autre interdisant purement et simplement de maintenir des dauphins en captivité. En «oubliant» au passage de soumettre ce nouveau texte aux multiples consultations obligatoires prévues par la loi et la Constitution, ce qui le rend illégal et inapplicable. Bilan de l’opération : un joli coup d’image pour la future ambassadrice des pôles. Et un joli coup de poignard pour les dauphins, condamnés à continuer de faire des ronds dans leurs piscines d’eau chlorée pour des raisons électorales.