Rupture conventionnelle des fonctionnaires : gare au «risque de dérive», alerte la Cour des comptes

Cette montée en charge du dispositif s’est faite «progressivement», signale l’institution de la rue Cambon. Ainsi, le nombre de ruptures conventionnelles conclues dans la fonction publique d’Etat est passé de 513 en 2020 à 2 403 en 2021, puis à 2 363 en 2022. A noter qu’entre 2020 et 2022, «sur le périmètre des ministères, celui de l’Education nationale est à l’origine de 72% des départs, soit 3 332 agents», peut-on lire dans le rapport. Au total, sur la période, le montant moyen par agent de l’indemnité de rupture conventionnelle s’est établi à 20 320 euros dans la fonction publique d’Etat. Soit un coût annuel total de 47 millions d’euros, selon la Cour.

Dans le versant territorial, une enquête menée à l’été 2022 auprès de 2 198 collectivités locales par la Fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale fournit une première estimation du nombre d’indemnités versées et du coût total du dispositif. Dans le détail, 803 indemnités ont été accordées du 1er janvier 2020 au 30 juillet 2022 par les collectivités interrogées, pour un montant moyen de 9 048 euros. Soit un coût total de 7,3 millions d’euros. En généralisant à l’ensemble des collectivités locales (36 323), on arriverait à un montant annuel des indemnités évalué à 80 millions d’euros environ par la Cour des comptes. «Cette estimation repose cependant sur des hypothèses fragiles qu’il conviendra de consolider», les collectivités locales interrogées n’étant pas forcément représentatives de l’ensemble des employeurs territoriaux, nuancent les Sages de la rue Cambon.

Encore peu de ruptures conventionnelles conclues pour les agents hospitaliers

Dans la fonction publique hospitalière, enfin, un «faible taux de réponses positives des établissements aux demandes des agents» est observé. Dans une réponse au rapport de la Cour des comptes, publiée en parallèle, la Fédération hospitalière française (FHF) signale que sur un échantillon de 328 établissements sondés, 130 d’entre eux ont signé un total de 414 conventions de rupture conventionnelle en 2022.

Les ruptures conventionnelles ont en fait surtout concerné les agents hospitaliers se trouvant «dans une situation difficile», tels qu’une impossibilité de reclassement, des absences répétées ou un refus de la vaccination obligatoire contre le Covid-19. «Des établissements ont ainsi eu recours à la rupture conventionnelle pour régler des situations particulières. En Guadeloupe, 54 ruptures avec des agents suspendus en raison de leur refus de la vaccination Covid ont été comptabilisées fin 2022», illustre l’institution. Il faut dire aussi que dans la fonction publique hospitalière, «les tensions qui se manifestent sur les métiers du soin (...), comme le coût de l’indemnité de rupture, constituent autant de freins à la mise en œuvre du dispositif», ajoutent les auteurs du rapport.

Un manque de règles communes qui conduit à des «dissymétries» selon les fonctions publiques

Si la rupture conventionnelle tend à se démocratiser dans la fonction publique, les pratiques varient donc sensiblement selon les versants et les administrations. Une situation qui s’explique par «l’absence de doctrine sur les modalités d’attribution des indemnités spécifiques de rupture conventionnelle et d’outils communs applicables à ce dispositif», pointe la Cour des comptes, qui alerte sur le fait que «le cadrage et le suivi (du dispositif) et son régime d’indemnisation sont peu formalisés», alors que leur mise en œuvre effective «présente un risque de dérive». Et ce, pour différentes raisons.

Au-delà des différences en termes de nombre de ruptures conventionnelles conclues dans les trois fonctions publiques, «les conditions de remboursement (de l’indemnité de rupture conventionnelle, NDLR) présentent une forte dissymétrie selon le versant de la fonction publique concerné» et peuvent donc «être à l’origine d’effets d’aubaine pour certains acteurs», pointent les Sages. Car pour rappel, les agents bénéficiant d’une rupture conventionnelle doivent en principe rembourser l’indemnité perçue s’ils réintègrent la fonction publique au cours des six ans suivant la fin de leurs fonctions.

Dans les faits, cette obligation de remboursement n’est pourtant pas appliquée dans les mêmes conditions partout. «Ainsi, un agent d’une collectivité territoriale concluant une rupture conventionnelle ne sera pas lié à l’obligation de remboursement s’il est embauché par une autre collectivité, même “voisine”», avance la Cour des comptes. Il en est de même pour un agent de la fonction publique hospitalière «qui regagnerait un établissement différent de celui avec lequel il a signé une rupture conventionnelle ou pour un agent public issu de la fonction publique de l’Etat qui intégrerait un autre versant de la fonction publique», complètent les auteurs.

En clair, les agents de l’Etat réembauchés dans la fonction publique territoriale ou hospitalière, ainsi que les agents territoriaux et hospitaliers qui rejoignent un autre établissement dans le même versant, n’ont pas l’obligation de rembourser leur indemnité de rupture, même s’ils trouvent leur nouvel emploi avant le délai de six ans. A l’inverse, les agents de la fonction publique d’Etat ne peuvent pas être réembauchés dans le même versant dans les six ans et les agents territoriaux ou hospitaliers ne peuvent pas de nouveau travailler pour la même administration, au risque de devoir reverser leur indemnité de rupture à leur employeur. «Il conviendrait de mettre un terme à de telles dissymétries», estime la Cour des comptes, qui appelle à appliquer l’obligation de remboursement à tous les agents publics retrouvant, dans les six ans, un emploi dans le secteur public, quel que soit le versant.

De forts écarts dans les indemnités de rupture conventionnelle versées

Autre «anomalie» dénoncée par l'institution de la rue Cambon : de forts écarts dans les montants d’indemnité de rupture versés sont constatés. Ainsi, «alors que la rémunération annuelle brut moyenne (58 122 euros) des agents du dixième décile (les mieux rémunérés, NDLR) est supérieure de 31% à celle des agents du neuvième décile (44 323 euros)», le montant moyen des indemnités de rupture conventionnelle dont les premiers ont bénéficié (62 309 euros) est «supérieur de 78%» à celui des indemnités perçues par les agents du neuvième décile (34 946 euros), dévoile la Cour des comptes. «Il est possible que cette situation s’explique par la plus grande ancienneté, dans la fonction publique, des agents du dixième décile ayant bénéficié d’une rupture conventionnelle», expliquent les auteurs du rapport, mais «ni les administrations centrales ni la DGAFP ne disposent des données nécessaires pour le vérifier, ce qu’il convient de corriger».

La Cour des comptes insiste également sur une autre dérive potentielle concernant l’âge des bénéficiaires de la rupture conventionnelle. Ainsi, dans la fonction publique d’Etat, «le dispositif rencontre un fort engouement pour les agents âgés de 50 à 62 ans. En 2020, 57% des ruptures conventionnelles ont été conclues avec de tels agents, alors qu’ils ne représentent que 30% des effectifs au 31 décembre de l’année», détaillent les Sages. Mais avec la réforme des retraites et le recul progressif de l’âge légal de départ de 62 à 64 ans, la question du maintien dans l’emploi des seniors est primordiale. D’autant plus dans la fonction publique, qui peine à fidéliser ses agents et à en recruter de nouveaux. Or «le succès que rencontre (la rupture conventionnelle, NDLR) parmi les fonctionnaires les plus âgés (...) ne va pas dans le sens des intérêts de l’administration», met en garde la Cour des comptes.

L’impact financier réel pour les employeurs publics n’est pas connu

Dernier problème, et non des moindres : l’incidence financière réelle de la rupture conventionnelle pour les employeurs publics n’est pas connue. En effet, seul le coût direct du dispositif, uniquement lié au paiement de l’indemnité de rupture, est communiqué. En revanche, la charge financière totale, qui inclut d’autres paiements auxquels sont exposés certains employeurs tels que l’indemnisation chômage du bénéficiaire ou le financement de la charge salariale du recrutement d’un nouvel agent pour remplacer celui bénéficiant de la rupture conventionnelle, n’a pas été calculée pour chaque versant. Or «dans le cadre de l’évaluation du dispositif devant être présentée au Parlement au cours de l’année 2024, l’examen de l'incidence financière de la rupture conventionnelle suppose une prise en compte non seulement de l’ensemble des coûts, directs et indirects, mais aussi de l’impact de chacun d’entre eux» pour les employeurs publics, insiste la Cour des comptes.