Réforme de l’assurance chômage : ce qui pourrait encore changer en 2024

Un cadre très limité pour négocier les nouvelle règles d’indemnisation chômage

Le hic, c’est que le gouvernement se fonde sur des prévisions économiques peu réalistes pour établir une telle trajectoire financière, selon les partenaires sociaux. En effet, l’exécutif table sur une croissance de 1,6% en 2024, puis de 1,7% en 2025 et 2026, ainsi que sur un taux de chômage qui reculerait à 5,7% dans trois ans, contre 7,2% aujourd’hui. Or l’Unédic s’attend plutôt à une croissance de 0,8% en 2024, puis de 1,6% et de 1,5% en 2025 et 2026, ainsi qu’à un taux de chômage qui se maintiendrait au-dessus de 7% les trois prochaines années, d’après un document transmis aux partenaires sociaux. «Les prévisions du gouvernement ne sont pas crédibles et limitent donc nos marges de manœuvre», déplore Denis Gravouil, négociateur pour la CGT. «Nous avons collectivement contesté le cadrage économique du gouvernement, qui est beaucoup trop optimiste», abonde Eric Chevée, de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME).

Malgré le cadre très strict - voire impossible à respecter - imposé par l’exécutif, les organisations syndicales et patronales ont donc tout de même commencé à étudier plusieurs pistes de réforme des règles d’indemnisation chômage à compter du 1er janvier 2024. A noter que les partenaires sociaux se retrouveront pour trois autres séances de discussions et d’analyse au mois d’octobre, avant d’engager les réelles négociations sur les paramètres à faire évoluer lors de deux sessions conclusives, les 9 et 10 novembre prochains. Revue de détail des principaux scénarios déjà examinés par les syndicats et le patronat.

Assouplir les conditions d’ouverture d’un nouveau droit au chômage

Depuis le 1er décembre 2021 et la première réforme de l’assurance chômage, les conditions pour ouvrir un nouveau droit à l’assurance chômage ont été durcies. Il faut désormais avoir travaillé six mois sur les 24 derniers mois pour pouvoir être indemnisé, contre quatre mois seulement auparavant. L’une des pistes à l’étude serait donc de revenir aux règles précédentes pour faciliter l’accès à l’assurance chômage. Or en 2018, 12% des «primo-entrants» dans le régime (indemnisés pour la première fois par l’assurance chômage) avaient une durée de droit comprise entre quatre et moins de six mois, soit 107 000 personnes, d’après un document de l’Unédic transmis aux partenaires sociaux. C’est donc cette population qui bénéficierait d’un retour à une condition d’affiliation de quatre mois seulement.

A terme, une telle mesure coûterait 200 millions d’euros par an aux finances publiques et permettrait, en moyenne, à 25 000 «primo-entrants» supplémentaires de percevoir les allocations chômage chaque mois.

Mettre en place une véritable allocation chômage plancher

«Nous y tenons depuis longtemps : il faut mettre en place une véritable allocation minimale. Mais nous ne savons pas si cela sera possible en raison du coût d’une telle mesure», plaide Eric Courpotin, négociateur pour la CFTC. En théorie, il existe pourtant bel et bien une allocation journalière minimale, fixée à 31,59 euros. Mais dans les faits, depuis le 1er octobre 2021 et la mise en place du nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR), base de l’allocation chômage, les demandeurs d’emploi sont plus nombreux à toucher moins que cette somme. En effet, il ne s’agit que d’un «paramètre [...] et non d’un plancher d’indemnisation», explique l’Unédic dans un document de travail.

La nouvelle formule de calcul prévoit ainsi que le montant de l’allocation journalière ne peut pas dépasser 75% du salaire journalier de référence. Résultat de cette nouvelle règle : de plus en plus d’allocataires touchent en réalité moins que le minimum fixé à 31,59 euros. De 27% en 2019, leur part serait ainsi passée à 48% l’an dernier, d’après les calculs de l’Unédic. «C’est ridicule, on ne respecte pas du tout la notion de plancher», regrette Eric Courpotin.

Les syndicats proposent donc d’instaurer une réelle allocation chômage minimale, garantissant à tous les demandeurs d’emploi une indemnité plancher. Mais d’après les calculs de l’Unédic, une telle mesure pourrait coûter jusqu’à 4 milliards d’euros de plus par an à l’Etat.

Pour limiter le coût, une autre solution permettant d’augmenter l’allocation chômage minimale perçue par les demandeurs d’emploi serait de relever le plafond actuellement fixé à 75% du salaire journalier de référence. L’Unédic a analysé deux hypothèses : une hausse à 80% ou à 90%. Cela permettrait, chaque année, à 630 000 demandeurs d’emploi supplémentaires de percevoir l’allocation chômage minimale, pour des dépenses annuelles supplémentaires comprises entre 270 et 700 millions d’euros.

Réviser le mode de calcul du SJR, et donc des allocations chômage

Toujours au sujet du mode de calcul du salaire journalier de référence, d’autres pistes d’évolution ont été examinées par les partenaires sociaux, à partir des travaux réalisés par l’Unédic. Pour rappel, depuis la mise en place de la nouvelle formule le 1er octobre 2021, c’est le revenu mensuel moyen perçu par le demandeur d’emploi sur une période de 24 ou 36 mois qui permet de déterminer le montant d’allocation chômage auquel il a droit. Cela signifie donc que les périodes d’inactivité sont également prises en compte dans le calcul de l’indemnité. Or auparavant, le SJR n’était calculé qu’à partir des seuls jours travaillés par le demandeur d’emploi. La réforme du mode de calcul a donc conduit à une baisse du montant des indemnités chômage pour de nombreux allocataires.

Mais pour limiter la casse, le gouvernement a fixé un plafond pour le nombre de jours non travaillés (les jours «d’intercontrat») pouvant être pris en compte dans le calcul du SJR, à 75%. Autrement dit, «pour 100 jours travaillés dans la période de référence, il n’est pas possible de retenir plus de 75 jours d’intercontrat en supplément», traduit l’Unédic dans l’un de ses documents de travail. L’une des évolutions possibles serait donc d’abaisser ce taux de 75%, ce qui conduirait logiquement à augmenter le SJR, et donc le montant de l’allocation chômage. «Il s’agirait d’un ajustement paramétrique [...] qui pourrait, selon le paramètre retenu, avoir des effets plus ou moins sensibles sur le niveau d’indemnisation de certains allocataires», ajoute le gestionnaire du régime d’assurance chômage.

Plusieurs scénarios ont été analysés par l’Unédic, avec un taux abaissé à un niveau pouvant aller de 60% à 0%. L’impact financier au bout de trois ans d’application de la mesure serait compris, selon le taux retenu, entre 130 millions et 1,15 milliard d’euros par an et le nombre de demandeurs d’emploi gagnants à l’ouverture de leur droit se situerait entre 250 000 et 1,01 million.

Les nouvelles règles pour les seniors au chômage renvoyées à une autre négociation ?

Dans sa lettre de cadrage, le gouvernement invite également les partenaires sociaux à réfléchir à de nouvelles règles d’indemnisation chômage pour les seniors. Et ce, dans le but de «tirer les conséquences de l’allongement de la durée d’activité (avec la réforme des retraites, ndlr) sur les règles d’indemnisation des seniors» et de «favoriser leur retour à l’emploi». Mais pour l’heure, ce sujet fait l’objet d’un blocage entre les organisations syndicales et patronales. «Nous ne voulons pas parler des seniors dans le cadre de la négociation de la nouvelle convention d’assurance chômage tant que nous n’avons pas entamé les autres négociations sur l’emploi des seniors. Ce sont vos conditions d’emploi qui font que vous avez droit à une allocation chômage plus ou moins élevée. Il faut donc d’abord mener à bien les négociations sur l’emploi des seniors, qui devraient démarrer au mois de novembre, avant de vouloir mettre en place de nouvelles règles d’indemnisation chômage», explique Michel Beaugas, de Force ouvrière.

Côté patronat, en revanche, les organisations veulent agir rapidement. «Avec la réforme des retraites, l’âge légal de départ va être relevé de deux ans, de 62 à 64 ans. Or dans les règles d’indemnisation chômage des seniors, il existe de nombreuses bornes d’âge. On demande, a minima, à ce qu’elles soient reportées de deux ans également. Et ce, dès la négociation des nouvelles règles d’assurance chômage», détaille Eric Chevée de la CPME. Par exemple, la durée maximale d’indemnisation est actuellement de 18 mois pour les moins de 53 ans, de 22,5 mois pour ceux qui ont entre 53 et 54 ans et de 27 mois pour les plus de 55 ans. L’idée serait donc de relever ces bornes d’âge de deux ans : 18 mois pour les moins de 55 ans, 22,5 mois pour ceux ayant entre 55 et 56 ans et 27 mois pour les plus de 57 ans. De quoi permettre de réduire les dépenses de 270 millions d’euros par an à terme, selon l’Unédic.

De même, actuellement, une dégressivité de l’allocation chômage est appliquée dans certains cas. Pour les demandeurs d’emploi ayant moins de 57 ans et qui percevaient un salaire supérieur à 4 500 euros brut par mois dans le cadre de leur activité, une baisse pouvant aller jusqu’à 30% de leur allocation est appliquée à compter du septième mois d’indemnisation. Là encore, la borne d’âge pourrait être relevée de deux ans, à 59 ans. Reste donc à savoir désormais si l’ensemble de ces paramètres pour les seniors seront débattus dans le cadre de la négociation sur l’assurance chômage ou de celle dédiée à l’emploi des plus de 50 ans.