On le croyait quasiment éteint mais il aura suffi d’une étincelle pour ranimer le débat sur la réforme des retraites. Cette étincelle prend la forme d’un rapport annuel de plus de 400 pages présenté ce jeudi 22 juin par le Conseil d’orientation des retraites (Cor). L’instance indépendante, qui réunit plus de 40 membres (partenaires sociaux, parlementaires, représentants des administrations et de retraités…), affirme que, contrairement à ce qu’annonçait le gouvernement, la réforme des retraites ne permettra pas de retrouver l’équilibre en 2030. Loin de là, même, puisque le déficit devrait représenter à cet horizon près de 0,2 à 0,3 point de PIB (produit intérieur brut), soit un “trou” de 5 et 8 milliards d'euros par an.
Pour arriver à ce solde, le Cor se base sur différentes hypothèses économiques de croissance et de chômage ainsi que sur des conventions comptables totalement illisibles pour le commun des mortels. Une multitude de chiffres et de scénarios qui fragilisent ses diagnostics et permettent à certains de ses détracteurs de s’engouffrer dans ces brèches pour le critiquer. Pour autant, même si la copie est loin d’être parfaite, tous les chiffres présentés ne sont pas à jeter et méritent d’être mis sur la table pour être débattus, comme le montrent les deux principales critiques qui ont éreinté le dernier rapport annuel.
Des difficultés pour remonter à la source des chiffres
Commençons par la base, les chiffres sur lesquels s’appuie le Cor pour détailler les ressources et les dépenses du régime et, donc, en déduire le solde. L’institution prend d’abord appui sur les chiffres des comptes de la Sécurité sociale pour l’année suivante. Puis, pour les prévisions à cinq ans, elle se réfère au programme de stabilité (PSTAB) 2022-2027. Ce document, remis à l’Union européenne par le gouvernement, présente la trajectoire que se fixe la France pour ses finances publiques pendant cinq ans. Or, en 2022, dans la feuille de route présentée à l’Europe, l’exécutif intègre déjà la réforme des retraites alors qu’elle en est à peine à ses balbutiements. Le débat porte alors sur un nouvel âge légal de départ à 64 ou 65 ans, ce qui n’a pas les mêmes impacts économiques.
Le Cor se retrouve donc avec ces données sans comprendre exactement comment elles sont calculées. “Le PSTAB, c’est une boîte noire”, souffle l’un des membres du Cor. Pourtant l’institution confirme qu’elle a demandé au Trésor, qui réalise le PSTAB, les prévisions économiques, purgées des effets de la réforme des retraites. Une demande rejetée. “J’ai été obligé de subir cette incohérence”, a regretté Pierre-Louis Bras, président du Cor, lors d’une conférence de presse de présentation du rapport annuel, ce jeudi 22 juin.
Des doutes liés au manque de transparence
Ce manque de transparence crée le doute et peut laisser penser que des erreurs ont été commises. C’est notamment la thèse que développe l’économiste Michaël Zemmour. “Quand on fait une réforme des retraites, on fait travailler les gens plus longtemps qui vont payer des cotisations sociales, a-t-il rappelé au micro de RMC, ce mercredi 21 juin. Elles (ces nouvelles cotisations sociales, ndlr) étaient déjà incluses comme un effet de la réforme par le Cor et quand le gouvernement a présenté au Parlement son tableau de la réforme, il (le gouvernement, ndlr) les a comptées une deuxième fois.” Cette raison explique, selon lui, pourquoi, contrairement à ce qu’annonçait l’exécutif, l'équilibre du régime ne sera pas de retour en 2030. Il chiffre cette erreur à 4 milliards d’euros.
En se basant sur le programme de stabilité lors de son rapport de 2022, le Cor a donc mécaniquement pris en compte les effets de la réforme évalués par le gouvernement lui-même. “Est-ce qu’il y a eu un double compte des cotisations supplémentaires grâce à la réforme, c’est très difficile à dire, estime un membre du Cor. Comme on ne sait pas ce qu’il y avait dans le PSTAB, comment chiffrer ce différentiel de manière certaine ou claire ?”, s’interroge-t-il.
Un déficit caché ?
Une telle zone d'ombre nuit donc à la crédibilité des déficits annoncés par le Conseil d’orientation des retraites. Problème : ce n’est pas la seule. En 2022, un article dans la revue Commentaire et une étude de l’institut économique Molinari estimaient que le déficit du régime de retraite était minoré de plus de 30 milliards d’euros. Il y aurait donc un déficit caché des retraites, une hypothèse reprise par le haut-commissaire au Plan, François Bayrou. La raison ? La non-prise en compte du déficit du régime de retraite des fonctionnaires d’État qui, dans les calculs du Cor, serait mécaniquement à l’équilibre alors que, dans la réalité, ce n’est pas le cas. “Les chiffres avancés sont solides, reconnaît un membre du Cor. Le sujet est réel : si les fonctionnaires d’État cotisaient comme les salariés du privé, il y aurait bien 30 milliards de déficit supplémentaire.”
Si ce déficit est gommé dans les comptes de la Sécurité sociale, via ce qui est appelé la contribution d’équilibre, qui sert de base au Cor pour déterminer les ressources du système, il ne disparaît pas totalement. “C’est un déficit qui apparaît dans la loi de finances, souligne un membre du Cor. C’est un débat de fond. La question est de savoir s’il faut réintégrer ce déficit dans la loi de financement de la Sécurité sociale et donc dans les hypothèses du Cor.” Une problématique qui n’est pas niée par le président du Cor lui-même qui rappelle qu’il reprend les hypothèses du Parlement pour déterminer les ressources du régime. “Si demain, on présente un projet de loi de financement de la Sécurité sociale avec une autre ressource, le Cor se positionnera et prendra la suite”, promet-il.
Vers une cure d'amaigrissement des hypothèses ?
Ce débat de spécialistes rend difficilement compréhensible le réel état de santé du régime de retraite. Et comme le montrent ces deux exemples, le Cor n’est pas le seul fautif. Plusieurs membres reconnaissent qu’il doit cependant réaliser un gros travail de pédagogie. Car au-delà des prévisions se basant sur les chiffres du gouvernement, à partir de 2032, le Cor fait ses propres projections en se basant sur diverses hypothèses de productivité mais aussi selon différentes conventions qu’il avait construites.
Avec 12 hypothèses différentes, les partisans comme les réfractaires à une réforme pouvaient trouver des chiffres allant dans le sens de leur discours. Depuis quelques années, le Cor procède à une cure d’amaigrissement de ses scénarios. Désormais, seulement quatre hypothèses de productivité sont prises en compte (0,7%, 1%, 1,3%, et 1,6%) pour un même taux de chômage à 4,5%, jugé par certains membres du Cor très optimiste. “Cette diminution du nombre d'hypothèses va dans le bon sens”, se félicite un membre du Cor. Un effort loin d’être terminé pour espérer obtenir un consensus autour de l’état de santé financier du régime de retraite.
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