Elle aura vu passer plus d’un parlementaire, rapporteur, ou encore ministre. Chantier clé de la fiscalité locale, la refonte des valeurs locatives, ces bases d’imposition sur lesquelles s’appliquent les taux de taxe d’habitation, de taxe foncière ou de taxe d’ordures ménagères votés par les collectivités, traîne en effet dans les cartons depuis… cinquante ans ! Un serpent de mer. Christian Eckert, ex-secrétaire d’Etat au Budget sous François Hollande, en sait quelque chose. « J’avais l’habitude de dire que c’était un travail de nuées de bénédictins. Nous avions constaté des anomalies phénoménales sur des milliers de mètres carrés… », retrace celui qui, de 2014 à 2017, a initié le processus en cours pour les quelque 3,4 millions de locaux professionnels. Depuis, assure-t-il, « tout était prêt » pour rénover ce maudit cadastre. « Je trouve que le gouvernement a ensuite beaucoup traîné… », glisse ce vétéran de la politique. Son ancien collègue de Bercy appréciera.
Mais cette fois, promis, la refonte sera effective dès 2026. Car il y a effectivement urgence : les bases actuellement en vigueur, établies à partir des déclarations des propriétaires en 1970, n’ont pas été revues depuis, sauf en 1980, lors d’une revalorisation menée à l’échelle départementale. Autant dire que, malgré leur actualisation annuelle via un coefficient national, elles sont désormais déconnectées de la réalité du marché locatif ! « Cela aboutit à des situations où les habitants de logements sociaux bien considérés à l’époque, et aux revenus très modestes, paient plus que des ménages mieux logés, et disposant de meilleures ressources. La question de l’équité fiscale est centrale », décrit Antoine Homé, maire de Wittenheim (68) et coprésident de la commission des finances de l’Association des maires de France (AMF).
La méthode de calcul est, de plus, plutôt anachronique : les locaux d’habitation sont en effet classés au sein de huit catégories, de la plus luxueuse à la plus médiocre, chacune associée à un tarif de référence. Ce tarif est ensuite multiplié par la surface réelle, à laquelle s’ajoutent divers éléments de confort « traduits en mètres carrés ». Une douche ? Comptez 4 mètres carrés supplémentaires. Des toilettes ? 2 mètres carrés en plus… L’absence de chauffage central ou des cabinets sur le palier pouvaient aussi, à l’époque, justifier une valeur relativement plus faible. Autant de critères qui ne font plus sens aujourd’hui, alors que de nombreux travaux d’amélioration n’ont pas été déclarés. « Tout le monde dispose désormais des mêmes équipements, cette personnalisation est donc devenue la bête noire du législateur », confirme Alexis Bussac, avocat counsel de CMS Francis Lefebvre.
La réforme prévue vise à plus de simplicité : il s’agira de simplement multiplier la surface réelle des logements par un tarif de référence au mètre carré, établi à partir des loyers réels des locaux d’habitation, que le fisc commencera à relever dès janvier prochain auprès des bailleurs. Des commissions départementales identifieront toutefois des secteurs d’évaluation, au marché locatif homogène.
Ces zones pourront par exemple refléter la présence de transports en commun, ou d’équipements sportifs, inexistants cinquante ans plus tôt. Les tarifs au mètre carré seront déterminés à partir des loyers moyens constatés dans chaque secteur d’évaluation, par catégorie de propriétés. Une dose de personnalisation pourrait tout de même être conservée, via un coefficient de localisation inspiré de ce qui existe déjà pour les locaux commerciaux. « A l’intérieur d’une même zone, certaines parcelles pourraient en effet avoir une meilleure valeur locative et se verraient appliquer des majorations de 10 à 30%, ou inversement des minorations dans les mêmes proportions si la parcelle à une valeur locative dégradée », indique Alexis Bussac.
Inutile de dire qu’une telle méthode va considérablement redistribuer les cartes, d’autant que pour éviter une flambée de la fiscalité, la loi prévoit de faire cette révision à enveloppe budgétaire constante. « Cela va entraîner des transferts de charges massifs entre contribuables, ce qui est difficile à assumer politiquement », atteste Victor Fouquet, conseiller finances au Sénat et coauteur de La Révolte fiscale (Ed. Calmann-Lévy). Il n’est pas exclu, par exemple, que des passoires thermiques tombent dans des secteurs aux loyers globalement élevés. « Leurs propriétaires subiront une forte imposition, sans pouvoir louer leur bien à cause de la nouvelle réglementation en vigueur », résume Alexis Bussac. Plusieurs expérimentations ont confirmé le caractère explosif de la réforme. En 2015, un test effectué dans cinq départements a ainsi montré que la valeur cadastrale des maisons pourrait grimper de 170% à Paris et de 241% dans le Nord !
Il risque par ailleurs d’y avoir plus de perdants que de gagnants : hors parc social, 58% des locaux verraient leur cotisation grimper. Et comme les petites surfaces se louent relativement plus cher au mètre carré que les grandes, maisons comme appartements familiaux devraient voir leur valeur locative enfler. « Dans les années 1970, les maisons individuelles et les pavillons étaient moins valorisés que les appartements (notamment des grands ensembles) qui disposaient du “confort moderne”. Avec cette révision, vous risquez donc de taxer plus fortement une partie des Gilets jaunes qui résident dans ces zones pavillonnaires », schématise Thomas Grjebine, économiste au Cepii (Centre d’études prospectives et d’informations internationales).
Difficile toutefois de généraliser : comme le montre notre tableau, établi à partir d’une étude plus récente que l’Institut des politiques publiques a menée pour les 20 plus grandes agglomérations (hors Paris), la réforme permettrait de corriger certaines injustices. La cote des biens construits avant 1950 gonflerait par exemple d’environ 15% en moyenne, tandis que celle des immeubles plus récents baisserait de 16%. Et les 10% de logements occupés par les ménages les plus modestes se déprécieraient de 5,6% en moyenne, tandis que les 10% des logements occupés par les ménages les plus aisés s’apprécieraient d’environ 9%. « C’est un effet de composition : ces ménages riches occupent en moyenne des logements spacieux, avec un nombre de pièces important, qui sont aujourd’hui sous-évalués », précise Brice Fabre, l’un des auteurs de l’étude.
Bien sûr, il ne s’agit là que de résultats préliminaires. Et un lissage devrait intervenir, pour éviter des ressauts de taxation trop importants, comme cela a déjà été prévu dans le cadre des locaux professionnels. « Il faut se réserver une période d’au moins dix ans, de sorte que le contribuable s’habitue à voir sa taxe augmenter », insiste Alain Lambert, ancien ministre délégué au Budget. De fait, après la collecte des loyers, le gouvernement doit présenter un rapport en 2024 au Parlement. Ce document, indique la loi de finances pour 2020, mesurera « les transferts de fiscalité entre les catégories de contribuables » et « l’impact de la révision sur les potentiels financier et fiscal des collectivités territoriales, la répartition des dotations de l’Etat et les instruments de péréquation ». De quoi éviter que les communes perdantes se prémunissent en augmentant leurs taux... Espérons !
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