Niches fiscales, collectivités locales... quelles sont les pistes pour réduire la dépense publique ?

L’enjeu sera, tout juste, d’éviter le dérapage complet de leur coût, par exemple en plafonnant la hausse vertigineuse des tarifs de l’électricité à 20%, plutôt qu’à 10%… A ces dépenses s’ajoutent, enfin, des pertes de recettes: fin de la taxe d’habitation pour les 20% de ménages restants (autour de 2 milliards d’euros de manque à gagner), suppression de la redevance audiovisuelle dès cette rentrée (3 milliards d’euros) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE, 8 milliards d’euros). Même si, dans un éclair de lucidité budgétaire, le ministre de l’Economie Bruno Le Maire a annoncé, mi-septembre, que cette dernière mesure serait étalée par moitié sur deux ans, en 2023 puis 2024…

Cette dérive des comptes est-elle d’ailleurs si étonnante? Alors que l’ex-ministre de l’Economie de François Hollande avait promis, en 2017, de «ramener la dépense publique vers la moyenne de la zone euro», soit sous les 52%, le premier quinquennat d’Emmanuel Macron ne plaide pas, en effet, pour ses qualités de père la rigueur. Certes, la crise sanitaire puis la nécessité d’opérer la relance économique expliquent une part du doublement du déficit enregistré entre 2017 et 2021. Mais la liste des économies réalisées durant ces cinq premières années tient largement sur les doigts d’une main: baisse des contrats aidés (environ 3 milliards d’euros de gagnés), réforme du mode de calcul des aides au logement (1,1 milliard d’euros entre 2021 et 2020), sans oublier le rabot de 5 euros sur ces mêmes APL – un tollé – que depuis, de son propre aveu, il «traîne comme un boulet»! Quant à la suppression de 120.000 postes de fonctionnaires initialement promise, elle s’est transformée en création d’emplois: entre 2018 et 2019, les effectifs de l’ensemble de la fonction publique ont progressé de +0,8%.

Et pourtant, des économies, il va bien falloir en trouver, et de sérieuses si possible. Ne serait-ce que pour respecter la promesse faite à Bruxelles cet été, de contenir le déficit à 5% l’an prochain, et de le ramener sous les fameux 3% d’ici à la fin du quinquennat, en 2027. Et ce, alors même que la remontée des taux d’intérêt commence à nous coûter cher, en augmentant la charge de remboursement de la dette de 17 milliards d’euros pour 2023. Et que, rappelons-le, Emmanuel Macron s’est engagé à ne pas augmenter la pression fiscale…

Pour y arriver à ces conditions, il faudrait, selon les calculs de Patrick Artus, chef économiste chez Natixis, réduire la dépense publique de 3,5 points de PIB. Soit l’équivalent de 80 à 90 milliards d’euros. «Or, même en supprimant tous les plans de soutien au pouvoir d’achat – et je souhaite bon courage à Bruno Le Maire, vu les oppositions à l’Assemblée nationale –, on gagnerait peut-être 1 point de PIB. En ciblant les coupes et en n’en gardant que 20%, 0,8 point seulement», chiffre cet expert. Le ministre de l’Economie préfère, lui, parler de cure «progressive, raisonnable, sans austérité». Ce qui correspondrait, sur la durée du quinquennat, à limiter à 0,6% par an seulement l’augmentation en volume de la dépense publique. Soit «le rythme le plus faible depuis vingt ans».

Décidément avisé, Bruno Le Maire a aussi veillé à refiler la patate chaude, en créant une «task force» parlementaire chargée de «repenser en profondeur la dépense publique». C’est pour le moins mal parti. Alors que ce comité Théodule, inspiré de la nouvelle méthode de concertation prônée par Emmanuel Macron, devait permettre de dépasser les clivages, il n’a pas plus séduit que le Conseil national de la refondation ou les Dialogues de Bercy, lancés à la rentrée par Gabriel Attal.

Ni les Républicains, pourtant d’ordinaire inspirés sur le sujet, ni bien évidemment la Nupes n’ont souhaité participer. «Nous avons été sollicités, à la fois par des sénateurs et des députés, mais nous avons refusé: le gouvernement ne nous a jamais écoutés depuis cinq ans, aujourd’hui il ne peut pas nous demander d’organiser une cogestion avec lui sur ce sujet, alors que les solutions sont déjà sur la table», cingle Véronique Louwagie, vice-présidente LR de la commission des Finances à l’Assemblée nationale. Même fin de non-recevoir du côté de l’Insoumis Eric Coquerel, président de la commission des Finances, qui aimerait plutôt aborder la question de la taxation des superprofits: «J’ai ouvert la réflexion sur la fiscalité des entreprises, sur ces PME qui paient plus d’impôts, cela me semble plus intéressant pour alimenter les recettes de l’Etat qu’une énième méthode pour faire baisser la dépense publique avec les conséquences que l’on connaît.»

Résultat, ce sont les députés Renaissance Daniel Labaronne et Charles Sitzenstuhl qui ont hérité du bébé. «Sans tabou ni idée préconçue, nous allons faire des propositions à la fois de méthode et liées à d’éventuelles réductions de dépenses, sans altérer la qualité nécessaire du service public», détaille prudemment le premier. Principal sujet d’attention: les niches fiscales et sociales, qui totalisent chaque année près de 170 milliards d’euros. L’élu d’Indre-et-Loire se dit par exemple favorable à un recalibrage du CIR (crédit d’impôt recherche), le plus coûteux, avec plus de 7 milliards d’euros estimés en 2022. «Je suis un partisan du CIR dans ma circonscription, mais j’entends qu’il peut y avoir des déperditions d’argent public pour les aides aux grands groupes, qui ne sont pas toujours justifiées. S’il faut revoir le périmètre, je n’ai pas de tabou.»

Autres dépenses dans son collimateur: celles défavorables à l’environnement, comme la réduction de la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) accordée au gazole non routier, ou l’exonération de taxe sur le kérosène pour l’aviation, chiffrées à 7,6 milliards d’euros cumulés dans le budget 2022.

Passons d’abord sur le fait que supprimer de telles niches reviendrait, contrairement aux promesses présidentielles, à augmenter la pression fiscale. Il faut surtout reconnaître que ces projets sentent le réchauffé. «Le débat date d’une trentaine d’années, chaque législature annonce qu’elle va s’attaquer aux niches. On en supprime une pour en créer trois autres…», souffle Philippe Crevel, directeur du Cercle de l’épargne et spécialiste des questions macroéconomiques. «Ce que l’Etat pourrait gagner en réduisant les dépenses fiscales, il pourrait le reperdre en dédommageant les secteurs ciblés, par des aides budgétaires», souligne par ailleurs Maxime Ledez, chargé de recherche investissement climat à l’I4CE (Institut de l'économie pour le climat). Au rang des autres dépenses récurrentes, il ne faudra pas trop compter non plus, pour réduire notre train de vie, sur les suppressions d’effectifs chez les fonctionnaires, absentes du programme du candidat Macron.

Il serait d’ailleurs compliqué d’en prévoir, alors que les files s’allongent aux services d’urgence des hôpitaux, ou que les professeurs manquent à l’appel dans les académies… Tout juste peut-on imaginer un gel des effectifs de la DGFiP (Direction générale des finances publiques), une ficelle déjà bien usée. «La fonction publique d’Etat a déjà été fortement mise à contribution, et cela risque de renforcer les problèmes aujourd’hui constatés, par exemple, pour la délivrance de passeports», résume Philippe Crevel.

Le salut pourrait-il alors venir des fameuses réformes structurelles, qu’Emmanuel Macron, malgré son absence de majorité parlementaire, entend à tout prix maintenir? Pas gagné non plus. Prenez celle des retraites, pour laquelle les concertations viennent tout juste de commencer. «Le temps de la discussion, il ne faut pas espérer qu’elle produise ses premiers effets avant 2025, soit à deux ans de la fin du quinquennat. Et on ne pourrait gratter que 0,2 point de PIB sur le déficit, c’est ridicule», avance Patrick Artus. Tout dépendra cependant de la méthode choisie, entre le relèvement de l’âge légal, à 65 ou 64 ans, ou l’allongement de la durée de cotisation – en général progressive, à raison d’un trimestre supplémentaire par génération. Une étude de l’OFCE parue fin juillet a chiffré les économies à attendre d’un recul de l’âge de départ à 64 ans, selon trois scénarios. Au maximum, et en ne prévoyant alors aucun aménagement des règles pour les salariés aux carrières longues, la réforme permettrait quelque 4 milliards d’économies en 2023, avant de monter en puissance jusqu’à 22,9 milliards, tout de même, en 2027.

«Mais il y aura de la grogne, des grèves, sans parler de la difficulté à appliquer une telle refonte aux régimes spéciaux…», rappelle Vincent Touzé, économiste et auteur de l’étude. De quoi raboter sérieusement les gains espérés. Et il ne faudra pas attendre mieux de la réforme de l’assurance chômage, elle aussi au stade des premières concertations. Pour rappel, le locataire de l’Elysée entend rendre les conditions d’indemnisation plus restrictives quand la conjoncture s’améliore, et plus généreuses quand, au contraire, elle se dégrade. L’idée a ses charmes, sauf qu’elle vient sans doute au pire moment, alors que la guerre en Ukraine persiste, comme la flambée des prix de l’énergie. «Si la conjoncture est moins bonne que prévu, elle ne permettra pas forcément de faire des économies», résume Sylvain Bersinger, économiste chez Asterès.

Et encore faudrait-il connaître le bilan financier de la précédente réforme, dont s’inspire ce nouveau chantier, et qui prévoyait en vrac un allongement de quatre à six mois de la durée de travail minimale pour l’ouverture des droits, un nouveau mode de calcul, ou une dégressivité dans le cas des hauts revenus. Certaines de ces mesures, très contestées, ne sont en effet entrées que tardivement en vigueur, à l’image du bonus-malus sur les entreprises, conçu pour limiter le recours aux contrats courts, et qui ne fonctionne que depuis le 1er septembre. En 2021, l’Unédic avait toutefois estimé que cet ensemble de mesures devrait permettre d’économiser 2,3 milliards d’euros par an, en rythme de croisière. «Quand on regarde le projet de loi qui circule, c’est un peu incohérent, soupire Bruno Coquet, économiste à l’OFCE. D’un côté, on dit que la réforme précédente est trop récente et que ses effets ne sont pas encore quantifiables, de l’autre on pousse à la concertation, sans aucun diagnostic.» On a vu plus encourageant.

Heureusement, le gouvernement garde un atout dans sa manche: selon le bon vieux principe du «Faites ce que je dis, mais pas ce que je fais», il devrait exiger l’essentiel des économies de nos collectivités locales. Le programme de stabilité 2022-2027, adressé en juillet à la Commission européenne, prévoit en effet qu’elles limitent la hausse de leurs dépenses de fonctionnement à 0,5% en moyenne annuelle, ce qui, compte tenu de l’inflation, reviendrait à les mettre littéralement au pain sec. L’Etat, par ailleurs, a prévu de geler ses dotations à ces mêmes collectivités, en euros courants. «S’il y a une économie qui devrait faire parler d’elle, c’est bien celle-là. Mais elle passera difficilement au Parlement», présage François Ecalle. Pour justifier cette potion amère, le gouvernement invoque leur bonne santé financière, récemment soulignée par la Cour des comptes.

La reprise économique et les soutiens de l’Etat ont en effet fait gonfler les recettes des communes et des intercommunalités de 4,3% entre 2020 et 2021. Quant au dynamisme des transactions immobilières, il a fait exploser les droits de mutation à titre onéreux, cette partie des frais de notaire que les départements perçoivent. Le problème, c’est que ces exécutifs, notamment départementaux, souffrent eux aussi de l’inflation, et qu’ils ont à leur tour demandé une rallonge cet été, pour les aider à supporter la hausse du RSA ou l’augmentation de 3,5% du point d’indice des fonctionnaires. «Naturellement, notre pays doit revenir vers une trajectoire budgétaire supportable, et nous sommes tous ensemble sur le bateau France. Mais on ne peut pas provoquer des dépenses supplémentaires et, en même temps, nous demander de mettre le pied sur le frein», met en garde François Sauvadet, le président de l’ADF (Assemblée des départements de France).

Vous l’aurez compris: nos élus, quels qu’ils soient, préfèrent définitivement le rôle de la cigale à celui de la fourmi… A ce compte, il n’y a plus qu’à espérer que les prévisions de croissance du gouvernement, déjà ajustées mi-septembre, à +1% en 2023, comme celles d’inflation (qui avoisinerait 4,2%), ne soient pas à nouveau dégradées. Car c’est bien ce duo qui pourrait aider, en complément, à redresser notre ratio de dette sur PIB, et donc réduire les efforts immédiats d’économies (lire l’encadré). «L’objectif du gouvernement est atteignable, mais à condition que tout se passe pour le mieux: qu’il n’y ait pas de nouvelle vague de Covid ni de fort ralentissement en Chine, ou que Poutine ne coupe pas le gaz», énumère Sylvain Bersinger. Voilà les cigales prévenues.

Les nouvelles dépenses à attendre...

• Entreprises : + 8 milliards Suppression, étalée sur deux ans, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
• Travail : + 6,7 milliards Pour poursuivre la relance de l’apprentissage et renforcer la formation des demandeurs d’emploi
• Education : + 3,6 milliards Pour la revalorisation de la rémunération des enseignants.
• Défense : + 3 milliards Pour la maintenance des équipements, de nouveaux programmes d’armement et le renforcement des effectifs.
• Ecologie : + 1,9 milliard Pour financer les aides à la mise aux normes énergétiques des logements ou au remplacement des véhicules thermiques.

... Et les rares économies programmées

• Relance : – 8,6 milliards Extinction programmée du plan de relance, qui consistait en des dépenses temporaires.
• Collectivités locales : – 4 milliards Baisse envisagée des budgets de fonctionnement des collectivités locales.
• Formation : – 800 millions Coupe visée sur les crédits alloués aux centres de formation des apprentis (CFA).

Le redressement des comptes publics se fait toujours attendre

L’objectif de 3% de déficit en 2027 sera dur à atteindre

La dépense publique reste élevée

Le gouvernement veut s’attaquer aux niches fiscales… qui sont toujours plus nombreuses

Les collectivités locales ne réduisent pas leur train de vie

... et qui sont aussi très coûteuses

7,4 milliards de crédit d’impôts en faveur de la recherche
6,4 milliards de crédit d’impôts pour la compétitivité et l’emploi
4,8 milliards en faveur de l’emploi des salariés à domicile

L’inflation, plutôt néfaste pour l’équilibre des comptes de l’Etat

Et si l’inflation faisait les bonnes affaires de l’Etat? «La hausse des prix contribue en effet à augmenter le PIB, exprimé en valeur, et permet donc mécaniquement de diminuer le ratio de déficit public, libellé en pourcentage de ce même PIB», décrit Philippe Crevel. Voilà pourquoi Bercy continue de tabler sur un solde public à -5% en 2022, alors même que la croissance attendue (dont on retient plutôt le chiffre en volume, c'est-à-dire sans tenir compte de l’inflation), sous l’effet du conflit ukrainien, a déjà reculé de 4 à 2,5%. Par ailleurs, la valse des étiquettes permet de rapidement dégager davantage de recettes de TVA. Mais cet effet vertueux ne fonctionne pas bien longtemps…

D’abord parce que la forte inflation finit par freiner l’investissement des entreprises comme la consommation des ménages, et donc les recettes fiscales. Mais aussi parce qu’elle entraîne de nombreuses dépenses supplémentaires: en matière de prestations sociales, qui suivent l’indice des prix avec plus ou moins de décalage, ou, comme on l’a vu, via les boucliers énergétiques, et autres mesures de soutien au pouvoir d’achat. Et ce n’est pas tout: en décidant d’indexer sur l’inflation le barème de l’impôt sur le revenu à payer l’an prochain, pour éviter toute hausse mécanique de cette ponction, l’exécutif va se priver de précieuses recettes. Tous les travailleurs dont l’augmentation des ressources, au titre de 2022, aura été nulle, ou inférieure à l’inflation, verront en effet leur feuille d’imposition s’alléger. Et ils sont nombreux…